Aspectos Relevantes del modelo de Reserva en España

La revista Ejército en su número 788 (páginas 74 a 79) publica un interesantísimo artículo del General D. Bernardo Echepare en el que describe sus impresiones sobre lo que debe ser el modelo de la reserva voluntaria en las fuerzas armadas españolas. Lo significativo del artículo es que el autor ocupa actualmente la dirección de la Oficina General de Reservistas, que es el órgano de doctrina del Ministerio de Defensa sobre la RESVOL. El artículo es interesante no sólo por lo que dice, sino también por lo que no dice. Reproducimos a continuación algunos de sus párrafos, haciendo una lectura meditada del mismo:

Aspectos Relevantes del Modelo Español de Reserva Voluntaria

Por Bernardo Echepare Fernández. General de División. DEM.

La Revisión Estratégica de la Defensa, en la que entre otras previsiones se definen las características de las FAS españolas para el próximo decenio, recomienda profundizar en el concepto de reserva con objeto de establecer un procedimiento de obtención de los efectivos precisos para satisfacer las demandas de cada momento. En particular, recomienda el desarrollo de la reserva voluntaria que, además de proporcionar un mayor nexo de unión entre la Sociedad y las Fuerzas Armadas, permita en caso de conflicto la aportación de recursos suplementarios de forma gradual y proporcionada a la situación que se plantee.

Este criterio básico se recoge en la ley de Defensa Nacional (LO 5/2005) que, en su artículo 29.a, determina la forma en que se materializará la aportación de recursos humanos provenientes de la sociedad; [...] la incorporación adicional de ciudadanos a la Defensa se apoyará en el principio de contribución gradual y proporcionada a la situación de amenaza que sea necesario afrontar, en la forma que establezca la Ley, mediante la incorporación a las Fuerzas Armadas de los reservistas que se consideren necesarios.

La evaluación de la amenaza, en cada caso, corresponde al Gobierno que es quien dispone de los servicios de Inteligencia cuyo aporte de información le permite graduarla con el rigor que requiere un asunto de tal trascendencia. La proporcionalidad de la respuesta ha de determinarla igualmente el Gobierno que, entre otras acciones, podrá acordar la dimensión de la Fuerza que está dispuesto a emplear en cada momento y su modificación en función de la evolución del conflicto de que se trate. Es muy probable que estas decisiones se adopten en el marco de una actuación multinacional y que nuestro compromiso de aportación de fuerzas tenga como límite máximo el total de las que disponemos en nuestras plantillas.

No cabe duda de que el funcionamiento de estas fuerzas será continuado y que, tanto sus Cuarteles Generales como las Planas Mayores de las unidades y los servicios logísticos de apoyo habrán de reforzarse con personal para hacer viable esta continuidad.

Hasta aquí el artículo sigue un razonamiento impecable, desde la perspectiva de la doctrina vigente, el primer escalón de respuesta en caso de crisis ha de venir de la mano de las fuerzas profesionales en plantilla, sin necesidad de acudir a fuerzas suplementarias. Es el profesional de la milicia quien debe nutrir los recursos humanos necesarios para atender los compromisos inmediatos de la Defensa nacional. El reservista -a continuación el General Echepare hace un repaso a los distintos tipos de reservista- sólo debe ser utilizado en caso de emergencia. Esta configuración como recurso subsidiario es fundamental para entender el enfoque que en España se ha dado a la figura del Resvol.

Asi mismo, en caso de presentarse crisis muy graves que requieran el concurso de fuerzas superiores a las que disponemos será preciso afrontar una nueva situación que inevitablemente nos conduce hacia la «generación de fuerzas», salto cualitativo importante que, en términos de aportación de recursos humanos y materiales, requiere un tratamiento especial. La ley 17/99, de Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas, reguló la aportación suplementaria de recursos humanos a las FAS estableciendo tres grupos de reservistas: voluntarios, temporales y obligatorios y determinando las condiciones de incorporación de cada uno de los grupos.

El acceso y régimen de los reservistas voluntarios se contempla en el correspondiente Reglamento de desarrollo de la ley y en él se explicitan sus características en cuanto a disponibilidad, nivel de formación, encuadramiento y utilización.

Conviene definir los perfiles de los tres tipos de reservistas ya que tienen aspectos que los diferencian y que condicionan su utilidad en situaciones de crisis.

• Un reservista voluntario está encuadrado en un Ejército o Cuerpo Común, por lo general, tiene una formación militar elemental, su incorporación / activación es voluntaria, siempre de acuerdo con su empleador, y su utilización está fuertemente relacionada con su profesión y sus capacidades civiles. Su «especialidad» es su profesión civil.

• Un reservista temporal tiene una especialidad fundamentalmente militar; acredita una formación militar de cierto relieve, en caso de llamada su incorporación es obligatoria; puede cubrir puestos de plantilla vacantes en las unidades o bien ser integrado en unidades formadas por reservistas temporales. La ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería, regula una nueva figura, la del reservista de especial disponibilidad, que básicamente responde a este mismo perfil y cuya creación compensará, en parte, la probable desaparición de los reservistas temporales. [N del E: efectivamente el Anteproyecto de Ley de la Carrera Militar de noviembre del 2006 elimina esta figura con carácter definitivo.]

• Un reservista obligatorio es, en general, un civil sin formación militar que se incorpora a las FAS para ser instruido como combatiente con el objetivo fundamental de integrarse en unidades de nueva creación siguiendo un proceso de «generación de fuerzas». Su formación ha de permitirle desempeñar un puesto táctico de una Especialidad fundamentalmente militar.

Los planes de fuerzas que, para períodos de crisis, se elaboren por los Estados Mayores y que requieran de incorporaciones complementarias de recursos humanos habrán de tener en cuenta las características de estos grupos de reservistas, puesto que según se trate de uno u otro grupo los procesos de formación para adquirir su plena operatividad son bien distintos, así como las condiciones de empleo de los reservistas voluntarios que, inicialmente asignados a puestos relacionados con su profesión civil, deben seguir procesos voluntarios de formación como combatientes antes de emplearlos de tal manera.

A continuación Echepare describe conceptualmente el modelo en el que se puede producir la incorporación extraordinaria de reservistas a las FFAA utilizando un símil cromático. El autor pone el énfasis -creemos que con acierto- en el carácter gradual y proporcional que tiene dicha incorporación, consecuencia de la dimensión y entidad de la amenaza. En los niveles de amenaza débil no se trata de realizar incorporaciones masivas, sino de integraciones quirúrgicas que se modulan en función de la situación de crisis o de amenaza, y que permiten a las FAS absorber a sus reservistas. Sólo en casos verdaderamente catastróficos -color rojo- se llega a la movilización masiva tradicional, asumiendo que antes se ha pasado por las situaciones verde y amarilla, por lo que se ha maximizado el número de Reservistas Voluntarios en activo. Fíjemonos que la idea no es prescindir del reservista mayor de 35 años, sino de no permitir su incorporación en la situación amarilla, sin perjuicio de los que lo hicieron superando dicha edad en la situación verde. Con tal enfoque en mente es posible graduar el plan de formación de los RESVOL.

La aplicación del principio de incorporación de reservistas gradual y proporcionada a la situación de amenaza que sea preciso afrontar debe explicitarse mediante la identificación de las distintas situaciones de amenaza y la definición de un procedimiento de actuación en cada una de ellas. Si consideramos tres situaciones tales como: normal (verde), inicio de crisis (amarilla) y crisis severa (roja), la incorporación de reservistas se podrá realizar de la forma siguiente:

• Situación normal (verde). Se ofrecerán plazas para acceso a reservista voluntario en dos convocatorias cada año (mayo y octubre) y los aspirantes seguirán las fases de formación militar básica y específica de 15 días de duración cada una a cuya finalización quedarán encuadrados en un Ejército o Cuerpo Común. Se ofertarán plazas en Cuarteles Generales, Planas Mayores y unidades de apoyo y servicios y las condiciones que las convocatorias establezcan serán las habituales. Se producirán activaciones para seguir los procesos de formación continua que contemplen los respectivos planes anuales de activación y, en su caso, las que se aprueben para prestar servicio en unidades.

• Inicio de crisis (situación amarilla). Se aumentará el número de convocatorias para reservistas voluntarios y se modificarán sustancialmente sus condiciones en cuanto a la duración de su formación militar (tres meses como mínimo) edad máxima de los aspirantes (35 años) y los contenidos de su programa de formación, a cuyo término los aspirantes quedarán encuadrados en Cuerpos y Especialidades fundamentales y capacitados como combatientes para incorporarse a puestos operativos. Tendrán prioridad para la asignación de las plazas que se oferten en estas convocatorias los reservistas voluntarios que decidan ampliar su formación militar y adquirir este nuevo perfil. Se interrumpirán el resto de las activaciones de los reservistas voluntarios para seguir procesos de formación, previstas en el correspondiente plan anual, y se incrementará el número y la duración de las activaciones para prestar servicio en unidades. Así mismo se harán más restrictivas las causas de suspensión de la incorporación y las de resolución de compromiso de los reservistas voluntarios.

• Crisis severa (situación roja). En primer lugar se activará a los reservistas temporales y a los de Especial Disponibilidad para incorporarse a sus respectivas unidades. Posteriormente, se producirá la activación de los reservistas obligatorios que el Gobierno determine para incorporarse a los centros de formación y seguir procesos de formación militar similares a los de los reservistas voluntarios en la situación amarilla, poniendo a disposición de las organizaciones con fines de interés general a los reservistas obligatorios cuyas características determine el Gobierno en las normas para la declaración general de reservistas obligatorios prevenidas en la ley 17/99. Se publicará una sola convocatoria para incorporarse como reservistas voluntarios y adquirir el mismo perfil que en la situación amarilla y su mismo régimen. Esta convocatoria quedará abierta mientras dure la situación roja. Continuarán interrumpidas las activaciones de reservistas voluntarios para seguir procesos de formación previstas en el plan anual correspondiente y se producirá un incremento notable en el número y la duración de las activaciones para prestar servicio en unidades. Se endurecerán al máximo permitido por la ley vigente las condiciones de renuncia a la condición de reservista y a la suspensión de la incorporación requerida.

La afortunada excepcionalidad de los períodos de crisis en nuestro país recomienda profundizar en el análisis del grupo de reservistas voluntarios pues son estos los que visitan con mayor frecuencia las Fuerzas Armadas para seguir procesos cortos de formación y reciclaje animados de un encomiable espíritu de abnegación y solidaridad así como de una infrecuente afición y afecto por lo militar cuya suma, en no pocos casos, viene acompañada de una notable confusión sobre los fundamentos en los que se basa el modelo español del reservismo voluntario; confusión alimentada a veces por una defectuosa información previa recibida a lo largo de los procesos iniciales de selección.

A continuación el General Echepare realiza un interesantísimo análisis de la patología que, a pesar de los pocos años de vida que tiene la Reserva Voluntaria en nuestro país, muestra el modelo: su configuración como alternativa laboral válida y su viabilidad como modelo para integrar fuerzas operativas. Lo de menos es el análisis de las causas que han contribuído a crear dichos agentes patógenos, y que enraizan posiblemente con elementos sociológicos profundamente anclados en la psique del español, que ha visto demasiadas veces convertirse en principal y permanente lo que del Estado nacía provisional y secundario. Lo verdaderamente relevante es la desmitificación que el autor acomete en los siguientes párrafos de los mitos de la Resvol. En estos Apuntes Formativos para un Reservista Voluntario hemos insistido tenazmente en la configuración del reservista como un civil que adquiere un compromiso de disponibilidad con las Fuerzas Armadas, pero que sólo en casos excepcionales debe incorporarse a prestar servicio activo. El medio de vida del reservistas no está ni puede estar en las Fuerzas Armadas, porque para eso ya hay cauces profesionales abiertos. Distinta reflexión haremos a la hora de valorar el alcance de los contenidos formativos del Resvol.

La regulación del acceso y régimen de los reservistas voluntarios se recoge en el correspondiente reglamento (aprobado por RD 1691/2003) que ha venido aplicándose a lo largo de estos tres últimos años y que, como en todos los procesos de nueva implantación, podría merecer alguna revisión para corregir defectos observados desde su puesta en marcha y aclarar y ajustar determinados aspectos susceptibles de favorecer situaciones de confusión o de crear expectativas virtuales o, cuando menos, desproporcionadas. Buen momento para acometer esta revisión podría ser la aprobación de la nueva ley de la Carrera Militar en cuyo desarrollo reglamentario encajarán las correcciones o modificaciones que se considere conveniente aplicar al actual modelo de reservismo voluntario.

Los principales aspectos que, por recurrentes en la solicitud de aclaración, invitan a una cierta revisión se refieren a lo que realmente significa ser reservista voluntario y a la duración de sus períodos de formación y activación. Es lógica esta general preocupación por conocer con precisión la magnitud de los tiempos de ausencia del puesto de trabajo del reservista —no olvidemos que constituye su medio de vida y que generalmente dependen de un empleador— antes de comprometerse en firme a algo que sus circunstancias laborales y familiares lo pueden condicionar seriamente.

Un o una reservista voluntario es un español o española que adquiere con las Fuerzas Armadas un compromiso de disponibilidad para ser llamado o llamada a incorporarse a ellas cuando las circunstancias lo requieran. Algunos reservistas voluntarios se impacientan porque, al no producirse estas circunstancias , ven demorarse indefinidamente una incorporación que anhelan. Consideran que estas circunstancias ya comenzaron con la plena profesionalización de las FAS y reclaman con insistencia su incorporación por tiempo indefinido, generalmente a puestos de perfil operativo, a veces de difícil encaje con su profesión civil, en unidades de la Fuerza. Aún se desconoce la proporción de los que podrían integrar este grupo pero se estima que, aunque muy reivindicativo, carece de relevancia numérica significativa.

A la hora de valorar la formación del Reservista Voluntario, sin embargo, el modelo peca de poco ambicioso. Es cierto que el énfasis en evitar colocar al reservista voluntario o a su empleador en una tesitura en la cual las obligaciones militares del reservista generen serios conflictos laborales sin que exista una situación extraordinaria que justifique tal proceder, obliga a limitar quincenalmente los tiempos de servicio militar anuales. En la práctica, sin embargo, cada ejército ha escogido distintos caminos, y ya se han solicitado y producido activaciones por períodos mensuales que aparecen recogidas en el Plan Anual de Formación del 2006. Incluso algunas unidades con particulares carencias de personal, o quizá sorprendidas de la calidad de sus reservistas pretenden fomentar activaciones contínuas de tres meses en el 2007, si bien nos parece que el enfoque es erróneo.

Ahora bien, no se debe olvidar que uno de los rasgos que mas ha sorprendido en el Ministerio de Defensa y en los profesionales que han estado en contacto con los reservistas es el del entusiasmo y sacrificio de este personal. El reservista no sólo acomete sus períodos de formación con entusiasmo y sacrificando tiempo de sus vacaciones laborales, sino que es muy consciente de lo limitado de su formación, estando incluso dispuesto a emplear tiempo de sus fines de semana para continuar la misma. Y aquí es donde el modelo podría haber sido más imaginativo. Así, en lugar de prever dichos períodos adicionales de formación militar para situaciones de crisis amarilla, debería ofrecer los mismos de manera regular durante los períodos de calma y sosiego. No olvidemos que el reservista no busca limitar su compromiso con las FAS a un sólo trinenio, sino que en la mayoría de los casos piensa en agotar todas las convocatorias de servicio que se le ofrezcan hasta alcanzar las edades máximas legales (actualmente situadas, si el ALCA no lo remedia, en los 61 años). Desde esta perspectiva nada debería impedir que un reservista voluntario que esté pensando en una trayectoria de servicio larga, acometiese los tres meses necesarios para adquirir una especialidad fundamental en períodos anuales fraccionados. La formación necesaria para obtener buenos profesionales, militares o civiles, es larga, y la buena enseñanza es costosa. No perdamos de vista que esta posibilidad queda abierta en la frase que cierra el penúltimo párrafo del artículo: cuando las circunstancias lo requieran, se podrán ofrecer a los reservistas voluntarios opciones de formación más largas para capacitarlos como combatientes de un determinado cuerpo o especialidad fundamental.

Los periodos de formación de un reservista voluntario son continuos y tienen como objetivo proporcionarle una formación militar elemental para el desempeño de un cometido relacionado con su profesión civil en un área de trabajo que precise la aportación de sus capacidades. La formación básica se desarrolla en un Centro de Formación, tiene una duración de 15 días y culmina con la Jura de Bandera. La formación específica se desarrolla en la unidad de destino del reservista, tiene también una duración de 15 días y de ella quedan eximidos los asignados a una plaza directamente relacionada con su profesión civil. Una vez adquirida la condición de reservista voluntario comienzan los procesos anuales de formación continua mediante la participación en ejercicios de instrucción y adiestramiento, la realización de cursos de formación y perfeccionamiento, así como la actualización de conocimientos en relación con el puesto asignado. Estos procesos tienen una duración máxima de 15 días al año, son de recomendada realización y se publican en los Planes anuales de activación que aprueba el ministro de Defensa a propuesta de la Subsecretaría y de los Jefes de Estado Mayor de los Ejércitos. En situaciones de normalidad, los tiempos de compromiso con las FAS de un reservista voluntario para seguir procesos de formación tienen una duración de 15 días al año. Sobre esta base (15 días al año de ausencia del puesto de trabajo) se pretende acordar con los empleadores públicos y privados el estatus jurídico-administrativo del reservista voluntario activado para seguir procesos de formación, aspecto que se considera fundamental para afianzar la implantación del modelo español de reserva voluntaria en situaciones de normalidad. Las situaciones de crisis requieren de un tratamiento específico que tendrá su reflejo en las modificaciones de las condiciones de acceso que se establezcan en las convocatorias extraordinarias que al efecto se realicen. Con respecto a las activaciones, asunto al que también acompaña no poca confusión, es preciso diferenciarlas en dos grupos:

• Las activaciones para seguir procesos de formación.
• Las activaciones para prestar servicio en unidades, tanto en España como en el extranjero.

Las activaciones para seguir procesos de formación, tal como ya se ha expuesto, tienen una duración de 15 días al año y se indemnizan en la forma que establece el artículo 28 del Reglamento de acceso y régimen de los reservistas voluntarios: tres veces, dos veces y media, o dos veces el salario mínimo interprofesional diario vigente en función del empleo —oficial, suboficial o tropa— al que se aspire o se ostente. La financiación de estas activaciones se aprueba en los presupuestos anuales.

Las activaciones para prestar servicio en unidades, tanto en territorio nacional como en misiones en el extranjero, tienen una duración mínima de un mes, en situaciones normales se realizan con carácter voluntario y se compensan económicamente con retribuciones similares a las de los militares profesionales del mismo empleo y destino. Tienen carácter extraordinario y los créditos para financiarlas han de ser aprobados por el Gobierno, que también determinará en su aprobación la cuantía y características de los efectivos a activar así como los plazos de tiempo para la incorporación y la duración máxima de la activación. Un reservista voluntario debe conocer concierta precisión sus posibilidades de activación reales consultando el Plan Anual de activaciones para seguir procesos de formación, donde se ofrecen cursos de formación y perfeccionamiento, ejercicios de instrucción y adiestramiento, prácticas de actualización de conocimientos en su unidad de destino, asistencias a congresos internacionales, etc., a realizar en determinadas fechas —en algunos casos con varias fechas alternativas— para que, en su caso, elija las que mejor encajen con su perfil y sus posibilidades. Así mismo, cuando se aprueben activaciones para prestar servicio en unidades, los reservistas voluntarios que reúnan el perfil requerido serán informados de esta circunstancia para que puedan solicitar las plazas aprobadas y, en el caso de que queden desiertas, se extenderá la oferta a quienes presenten perfiles adyacentes al idóneo.

En todos los casos las permanencias de los reservistas voluntarios en las FAS son muy cortas, prácticamente fugaces, y constituye un error considerarlas como un puesto de trabajo alternativo o con posibilidades de futuro. El medio de vida del reservista voluntario está fuera de las FAS y éstas deben cuidarlo y protegerlo para que los períodos de activación supongan una carga soportable para el empleador y admisible para el empleado y su familia. Conjugar estos aspectos con ¡os requerimientos de la formación militar del reservista voluntario recomienda rebajar el nivel de ambición de esta asumiendo sus consecuencias —perfectamente aceptables por el modelo adoptado, en circunstancias normales— que se manifiestan fundamentalmente en la insatisfacción de los propios reservistas voluntarios porque se reconocen insuficientemente formados y solicitan períodos de formación más largos. Además, la elemental formación militar recibida, recomienda el encuadramiento del reservista voluntario en un Ejército o Cuerpo Común y no en un Cuerpo o Especialidad fundamental de los ejércitos para lo que se requiere unos procesos de formación de duración inasumible para los empleadores. No obstante, cuando las circunstancias lo requieran, se podrán ofrecer a los reservistas voluntarios opciones de formación más largas para capacitarlos como combatientes de un determinado cuerpo o especialidad fundamental.

El proceso de implantación de nuestro modelo de reservismo voluntario, seguido con interés por otros países, precisa su ritmo, de apreciable lentitud actual quizá justificable en un país de tan escasa cultura reservista, y es muy probable que se alcance la velocidad de crucero cuando los ejércitos agilicen sus procedimientos de activación para seguir procesos dé formación; determinen claramente sus necesidades reales de reservistas voluntarios para prestar servicio en sus unidades —no solo en número sino, lo que es más importante, en cualificación— y adquieran soltura en el manejo de los procedimientos precisos para solicitar y conseguir su incorporación. Estos alcances deberán complementarse con la definitiva asunción por parte de las Delegaciones / Subdelegaciones de Defensa de su responsabilidad en estos procesos que afectan a un recurso humano de su directa dependencia durante los largos períodos anuales de «no activación».